深圳市龍崗區財政供養人員規模的特征評價與調整建議的探討論文
龍崗區位于深圳市東部，原屬寶安縣。1993年設區，是深圳市面積最大的市轄區之一。2009年6月和2011年12月，坪山新區與大鵬新區從龍崗區分設，龍崗區管轄面積有所調整。目前，轄區總面積3 85.94平方公里，下轄平湖、布吉、南灣、橫崗、龍城、龍崗、坪地8個街道，106個社區。
建區以來，龍崗區經濟社會發展迅速，目前已經成為深圳市重要的高新技術產業和先進制造業基地、傳統優勢產業集聚基地、物流產業基地以及金融產業基地，也是深圳市的工業大區和產業強區。2012年，龍崗區地區生產總值達2176.82億元，城鄉居民人均可支配收入為35546.8元。
在經濟快速發展和城市化進程迅速推進的過程中，龍崗區成為人口流入大區。據統計，2012年龍崗區戶籍人口為39.“萬，常住人口為200萬左右，流動人口為359.7萬，實際管理和服務的人口(以下簡稱管服人口)為399.44萬。
一、龍崗區財政供養人員規模現狀及主要特征
財政供養人員，一般是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員，主要包括三部分:(1)黨政十部，主要供職于黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等機構;(2)各類事業單位人員，供職于教育、科研、衛生等諸多領域;(3)黨政群機關和事業單位的離退休人員。此外，為適應經濟社會管理任務的需要，采用靈活方式短期或長期雇傭和聘用了部分人員，根據現行財政供養人員統計，財政供養人員并不包括這部分人員，但從實際來看，他們薪酬由財政支出。因此，在最廣泛的含義上，我們在研究中將這部分人員也納入財政供養人員的范疇。龍崗區編辦管理的人員范圍實際上也包括了這部分人員。需要提出的是，離退休人員不在統計范圍之內。本文所指的財政供養人員概念寬泛，包括黨政十部、各類事業單位在職人員及長期雇傭和聘用的人員，也即實際在崗的人員，但不包括離退休人員，我們稱之為“全口徑財政供養人員”。
2012年龍崗區全口徑財政供養人員規模為42000多人，其府雇員1400多人，臨聘人員為22000多人。按常住人口計，該區2007, 2009和2012年的“全口徑財政供養系數”分別為2.49%, 1.74%和2.06% ;按戶籍人口計，相應年份對應的比例分別為13.08% ,9.21%和10.70%。考慮到龍崗區外來人口規模大，若以2012年的流動人口(359.7萬)和管服人口(399.44萬)作為基數，則龍崗區全口徑財政供養系數為1.18%和1.06%。
龍崗區的財政供養人員規模表現出如下三個突出特征:
1.“兩個超常比例”
龍崗區的機構編制管理工作面臨著“兩個超常比例”:一是戶籍人口與常住人口、流動人口之間與管服人口的超常比例。比如，2002年戶籍人口與常住人口的比例為1 : 4.92，到2012年進一步發展為1:5.18。如采用流動人口與管服人口的數據，則2012年戶籍人口對流動人口的比例為1: 9.07，對管服人口的比例為1: 10.07，即區政府實際管理和服務的人口規模已經超過戶籍人口的10倍以上。這種人口結構的變化給政府公共服務和社會管理帶來巨大的壓力。二是編制數與臨聘人員數的超常比例。例如，自2007年臨聘人員納入數據統計以來，臨聘人員的規模就一直比較龐大，數量上遠多于正式在編人員。政府的“份內工作”很多由“編外人員”來完成。目前，編制數量核定主要依據戶籍人口等因素，政策上具有“剛性”約束，增加臨聘人員是無奈之舉。以上這種情況使得財政供養人員數量及結構的調整存在著較大的難度，但同時也意味著留有一定的改革和創新空間。在處于高速城市化道路上的中國，大中型城市常住人口和流動人口增加迅速，且這一趨勢將長期持續，因而對這一問題展開分析和探討，將對國內大中城市其他類似情況的機構編制管理工作具有重要的參考意義。
2.“三個持續增加”
在與財政供養人員規模密切相關的各個要素中，人口規模和結構、基本公共服務需求、財政承受力是考慮的基礎性因素。在龍崗區，這些基礎性因素以常住人口和流動人口數量的持續增加、基本公共服務需求的持續增加、相關財政支出的持續增加“三個持續增加”的形式表現出來，同時這三者環環相扣。常住、流動和管服人口數量、公共服務需求量的增加趨勢相對剛性，但經濟發展和財政收入狀況相對彈性的情況下，龍崗區對于財政供養人員規模的調整及管理需要有較為準確的底線和度量線。
3.“規模膨脹”與“結構失衡”并舉
近年來，龍崗區財政供養人員規模呈現較快的增長趨勢，值得注意的是，從不同編制類型的人員規模變動來看，行政編的變化最小，而事業編和雇員編的擴張則比較迅速。2012年事業編制人員占總數的33.06%，臨聘人員占總數的51.05%，二者合計占比高達84.11%。因此，龍崗區財政供養人員規模的擴張主要是事業編、雇員編與臨聘人員規模的快速增加的結果，人員結構不均衡。就此而言，龍崗區財政人員規模調控的重要任務和難點需要在考慮總體規模合理調控的同時，更加重視人員結構的優化。
二、比較視野下對龍崗區財政供養人員規模的基本評價
根據龍崗區外來人口多的情況和特點，我們對與龍崗區相類似的其他4個市轄區(或市)進行了比較。這4個區分別是順德區(廣東)、閡行區(上海)、昆山市(蘇州)與吳江區(蘇州)。這4個區的常住人口均遠高于戶籍人口。龍崗區這一特點最為突出，2011年現有常住人口達到戶籍人口的5倍以上，順德、閡行、昆山和吳江的常住人口也分別是戶籍人口的1.98倍、2.53倍、2.37倍和1.59倍。
從以往財政供養系數來看，按常住人口計，供養系數最大的是龍崗區，為1.96%，最小的為閡行區，為1.03%;若按戶籍人口計算，供養系數最大的仍然是龍崗區，達10.48%，最小的為閡行區，為2.62%。
從數字比較看，若按照常住人口計算，龍崗區和國內其他典型市轄區相比，財政供養人員(含行政編、事業編及政府雇員)系數很低，表明龍崗區對編制控制比較嚴格，效果也較好。全口徑財政供養人員系數，龍崗區的數字較高，可能意味著龍崗區未來要在編外人員調控方面進一步加大工作力度。
通過比較和分析，我們認為:
第一，按照常住人口進行測算，龍崗區的財政供養人員規模總體偏小，這反映出龍崗區目前對財政供養人員規模的管控是比較嚴格和有效的。
第二，龍崗區全口徑財政供養人員按照常住人口計算，供養系數較高。同國內其他典型市轄區(市)相比，龍崗區的供養系數明顯高于閡行區、稍高于順德區。同時，還需注意的是，龍崗區常住人口對戶籍人口的比例遠遠高于其他幾個市轄區(市)。這種情況下，通過靈活調整編外人員規模來保障公共服務的供給，也是客觀要求。所以，對全口徑財政供養人員規模較大的現狀要做全面分析。在未來的編制控制與結構優化過程中，要更加重視對臨聘人員規模的控制與管理。
三、進一步調整財政供養人員規模的建議
第一，在規劃和管理財政供養人員規模時，建議考慮本地生產總值、常住人口和一般公共服務支出三個因素，并根據這三個因素的變動來預測和確定編制的增減。根據測算，在其他因素不變的前提下，地區生產總值一般每增加1億元大致需要增加1個編制，常住人口每增加1萬人大致需要增加73個編制，而一般公共服務支出每增加1億元大致需要增加編制78個。且實際變化需要根據上述三個因素的同時變動來加權綜合統計測算。地區生產總值、常住人口與一般公共服務支出對編制總量的影響具有周期性，大致每6年形成一個周期，建議以5-6年為一個周期來綜合考慮有關因素對編制總量的影響并按照周期來調整。比如，韓國是每3年調整一次公務員員額控制公式，而采集的數據就是以6年為一個周期，全面處理6年期間相關因素的數據進而構建出新的員額控制公式。
第二，堅持“總量從緊”和“結構優化”并重。在堅持總量“只減不增”原則的基礎上，同時著力調整和優化機構編制結構，重點是“強基層、強一線”。未來的財政供養人員規模控制要從“數量導向”的精簡調控式改革向“質量導向”的結構優化式改革提升與轉變。規模控制不僅僅是簡單的'“只減不增”，而要進入合理配置政府職責、優化政府人員結構的新階段。要在轉變政府職能的基礎上，分部門、分崗位進行改革:一方面要大力裁減不適應市場經濟要求的微觀經濟管理部門和后勤部門的工作人員，另一方面可以根據工作需要適當增加社會保障、公共服務方面的人員數量。這“一進一出”、“一加一減”，既不會使整個財政供養人員規模產生較大的增長，又優化了公務員的結構。加強對編制資源的宏觀把控和微觀管理，及時跟蹤編制資源的使用情況，避免編制資源在局部地區的無謂消耗，及時進行調整利用，進一步監管編制和財政資金使用的規范性，促進編制資源流動機制的形成，使編制結構動態調整能夠快速落實并發揮作用。改革部門內編制人員加編外人員的工作模式，探索整體性人員改革，提高行政效率，解決編制外人員增長過快的問題。
同時，還可以探索編制數量在地區結構上的進一步優化。比如，在人口流出地與人口流入地之間、事權下放部門與事權承接部門之間，可探索建立編制與職責聯動轉移的銜接機制，實現機構編制的跨地區、跨系統有機流動。這樣，在不新增編制的情況下，通過優化結構、盤活存量的方式，實現機構編制與事權變化的有機匹配。
第三，完善和規范臨聘人員的規模控制與有效管理。龍崗區編制存量的主要特點是“兩個超常比例”格局長期存在。政府為應對迅速擴大的公共管理和服務需求，依靠不斷增加事業編、雇員編和臨聘人員來支撐公共服務和管理的供給。目前龍崗區的臨聘人員總額已經超過行政編、事業編和雇員編的總和。這就從人員結構上造成政府辦事人員一半以上都是“臨時工”的現象。從建設服務型政府與法治政府的長遠目標考慮，政府一半的工作由臨時工來做，顯然只能是一種過渡措施，要盡快調整。
在改革過程中，要努力控制臨聘人員總額的進一步擴張，同時強化對臨聘人員的綜合管理，堅持 “減員、增薪、提效”的原則，盡快規范和嚴格臨聘人員的招聘和解聘制度，逐步縮小目前過于龐大的臨聘人員規模。可以首先考慮將目前分歸不同政府部門管理的交通、治安、計生、出租屋管理類的協管員整合為綜合協管工作人員，這樣既可以減小人員規模，又可適當提高人員薪酬，公共治理效果也能得到保證。另外，可積極引入市場機制，采用政府購買服務的方式來改革傳統政府部門直接聘用臨時人員的方式。
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